電子稅務架構設計—國家稅務總局信息中心副主任陳夢林

2017年09月14日    點擊數: 7312    字體:           一鍵關注匯訊

 2012年6月17日,北京大學圖書館北配殿報告大廳可謂是濟濟一堂、盛況空前。由工業和信息化部信息化推進司指導、北京大學信息化與信息管理研究中心主辦、中央機構編制委員會辦公室電子政務中心協辦、CIO時代網和銳捷網絡承辦、北大CIO班和北達軟特別支持的“第六屆中國電子政務高峰論壇”隆重開幕。

 
    國家稅務總局信息中心副主任陳夢林發表了《電子稅務架構設計——思考與實踐》的演講,以下為演講實錄:
    大家下午好!剛才麥老師把DoDAF架構、頂層設計這個看上去比較虛的理論和概念用比較實在、具體的方法包括具體保障措施做了介紹。
 
    我就從電子稅務和金稅工程當中遇到的問題、所采取的策略方法,在這個基礎上做一些虛的思考。所以我們叫理論和實踐相結合的討論。
 
    稅收信息化和各行各業,包括全世界的信息化的發展都有一個共同的特征。在起步和擴展階段用新的技術來進行業務模擬,進行性能效率的提升,都是在單個系統局域網。隨著在新世紀新的技術帶來了新的業務變革,在廣域網數據中心,包括目前我們正面臨的網絡互聯和虛擬技術云服務等等IT服務進入到無處不在的計算,所以我們在整個的系統建立的方法上要有一次面臨著很深化的變革。
 
    我們做了一個回顧,在過去2008年之前稅務系統從我們省到總局,這個稅務系統大家在座的都是納稅人,稅務系統分國稅和地稅,有將近80萬員工,僅次于軍隊的龐大系統。有五級稅務機關,我們使用的軟件從總局統計都有35個之多系統,所以說這個數量是很龐大的。
 
    隨著金水工程推出,我們將進行系統的整合。我們做了一個分析,未來的趨勢將會在架構、規劃、框架之下進行業務系統服務能力的整合。最后是達到業務覆蓋面更廣。大家看到,業務覆蓋面更廣,但是系統種類數量在逐步的穩定,在一定的范圍之內。發展趨勢是由目前的地市級向省、向總局集中。最后業務要覆蓋到各個業務的環節。
 
    我們稅收信息化和電子稅務就像電子政務和政府部門內部的信息化一樣,我們在這里就想從納稅人的角度真正把政府部門建立成為一個服務型的政務的發展方向,從納稅人、產品、服務能力的角度進行全方位、電子化和稅收管理、政策、制度、機構、流程、業務銜接。最后要真正做到實現電子申報、繳稅、審批。
 
    從企業和個人角度,未來是更便捷更高效、有質量、可信的稅務業務處理。現在問題出發點是從業務分析角度,剛才麥老師提到,所有業務戰略和IT戰略在各個部門要有效地做銜接,在目前的新意化建設水平上存在著諸多的問題,主要體現在快速發展的中國經濟和中國的政治經濟社會環境,包括一系列的政策是快速變化的,傳統管理有很多不適應的地方。
 
    在流程層面上,很多現代化的管理流程在現有的管理體制上很難自然成長,是需要有內外部改革的動力,就像我們昨天和今天一直看到的,政府在新的時期面臨的政府創新、服務型政府建立的很長期的課題。
 
    同時我們看到過去,我們在各個系統、數據采集入口不一、標準不統一、數據質量有待提高等等數據層面的問題。包括功能,稅務系統由于我們國家東、中、西經濟發展環境、效率、質量都不一樣,所以我們在各個方面征收管理配套措施也有差異。所以這個差異導致了功能和技術也是有一定的差異。
 
    我們電子稅務未來得發展一個平臺、兩級處理、三個覆蓋和四個系統,是在新時期要建立稅收信息化的一個整體的框架,用10年的時間完成總局和省局兩級業務和數據處理,實現國稅、地稅所有稅種、業務環節的三個覆蓋。完成四個方面的業務系統建立,包括征收業務、外部信息交換、等級形成管理、管理決策。這四個方面是金水工程、電子稅務工程所需要完成的一項任務。
 
    “頂層”這個詞用的很多,從實踐當中理解,頂層設計就是研究國內外稅務發展的戰略方向以及戰略目標和信息化技術手段提供的可能性。將IT戰略給予一個足夠適應的定位,最終要實現兩個滿意度:納稅人的遵從度、納稅人的滿意度。降低納稅成本。過去政府部門通常的管理是以職能為中心,大家注意觀察我們現在很多的政府部門都是以職能為中心。未來政府部門將會轉型,除了以職能為中心之外,還要與管理、服務對象的角度為中心。就像現在我們看到全世界發達國家都以服務對象為中心來完善自己內部的流程,讓所有納稅人和公眾在政府得到像在銀行、企業等等機構所得到的服務,而不是進到公安局辦個護照、領個證都好像是審犯人一樣,審一通,然后確認不是壞蛋就給體一個護照。到稅務局就看你這個證、那個證、這個資料、那個資料,確認你繳稅之后再給你一個發票,發票還限量供應。
 
    所有這些都要改變過去人海戰術、手工管理、把管理對象當成監管對象那樣,要樹立一個風險管理,要對納稅人進行分類,對于合法納稅的要提供優質的服務,對于有違紀嫌疑的要進行分析,所有這一切都來自于內部和外部的數據信息交換。這個就是剛才麥老師所說的能力。我們在稅務系統里面也提到了,關于稅收的增收管理能力和服務能力。這“兩個能力”是我們要抓住的核心能力。增收管理能力意味著我們要建立完善的稅源管理體系,這個體系將是整個的,從發揮政府職能來說是要建立一個縱向、橫向聯動,專業化和信息化支撐下的能力。同時要建立以納稅人為中心的服務能力。
 
    剛才有一個EA的概念,有一個關于DoDAF的概念。從稅務系統來看,我們也研究了關于頂層設計、總體架構或者叫EA企業級架構,我們在電子稅務工程整體方面提出了六大架構。通過業務和IT兩個戰略的清晰定位支撐起總體架構。在這個架構下面,我們定義了六個方面的稅務的六個架構。在底層要對架構進行架構的管控,要把IT和業務戰略持續的建立和完善的過程給支撐起來。
 
    六個架構關聯關系是,運用EA的方法規劃電子稅務工程標準規范體系,在這個過程中間要以稅務業務的分析和發展的戰略為基礎,出發點。過去我們通常說的是業務有需求、領導有要求,我們就建系統。現在這句話只對了一半,要從業務戰略和組織使命出發定義業務價格,業務價格包括組織能力、組織服務要素、組織架構、關鍵的一些組成相關保障措施。在業務架構下面要進行細化分析,現有業務系統功能進行應用架構功能的定義。在業務架構要有一個對話的渠道,領導在這個層面,業務人員在這里進行對話。這是一個整個支撐的相關的關鍵技術組成部分。豎的這兩道是我們的特色,我們要把數據、運用技術進行全面的支撐。最后要有一個有效的管控措施。這是整體的出發點。
 
    經過我們將近兩年的規劃和相應的設計,我們把頂層設計(架構規劃)完成了業務架構框架。有五個部分,主要的有業務和服務、增收管理,這是面向外部的。有內部行政管理做支撐,還有相關前提條件的保障,把這些進行了相應劃分。下一步就盤這些要素中間目前的系統具備哪些要素,哪些不具備,在這個基礎之上再定義哪些系統需要更新,哪些系統需要保留,兩者之間怎么進行過渡。
 
    最后規劃了一個門戶、四個平臺。有一個核心內部征收業務的處理平臺,行政辦公管理決策的等四大組成部分,最后還有一個業務支撐的。剛才提到有兩大核心業務,一類是納稅服務,一類是稅收征管。這兩大能力通過統一納稅服務平臺和統一稅務處理平臺來實現。最后有決策的和行政的相關在后臺作保障。
 
    在業務架構下進行了細分,細分之后要進行統一交換平臺。過去我們是怎么做內部政府之間的信息交換?一個部門有數據交換就建一個交換通道、平臺,所以從技術聯網線路和整個權限、數據存儲都不一樣。那么未來要把統一的外部交換、統一納稅人的和內部征管有效的進行業務架構的分析。所有的系統都在這個框架之下進行細分。
 
    數據架構有幾個方面,包括數據的邏輯分布、物理分布、數據源定義、數據質量保障、數據治理等方面的一系列規劃。數據架構非常重要,它是業務人員、技術人員有效的進行設計分析、架構對話的基礎。這里面既含有很深刻的業務數據模型建立,又有技術實現的要求。我們有總局、省局兩級數據模型,還有渠道,各省數據。中間有一系列業務數據和主數據,在這個基礎上進行歷史數據分析,數據分析積累,這是一個邏輯示意圖,在這個圖里面有一系列細化之后的物理分布圖,在每個分布圖里面都要定義管理的對象、納稅人的資料。
 
    現在大家到稅務機關辦事就會發現,到國稅辦一次到地稅辦一次,一個納稅人存了很多資料,一旦一份做變更所有的都要做變更。這一方面給大家帶來了很多不方便,要跑很多地方。也對不守法的分子帶來了逃稅的可能性。所以說未來要建立統一的納稅人數據庫,要進行定時、定期數據同步和更新,同時要有主數據維護機制,使得全國的納稅人有一個統一的管理。目前還沒有做到。在這個基礎之上有一系列的業務數據的生成過程。這里面就是核心的業務數據,相關聯的部分。將來業務的數據和業務的架構、業務的應用架構就會逐漸組合成項目,通過項目來實現這個架構。在技術架構方面我們統一規劃了前臺、終端、一些公共服務和組建、模式,不至于每個系統都組建。有了一個規范之后,按照總局、省局、終端幾級的接入模式。
 
    目前這個網絡已經完全建成了,我們從總局到稅所五級網絡。五級網絡已經建成,將近有三萬多個結點,這個網絡非常龐大,可以說是,除了軍隊、銀行、電信,就是在政府單個部門我們是一個統一集中管理的網絡。
 
    在安全架構方面,由于現在稅務系統是要對公眾進行服務的,所以在安全保障方面是非常嚴格的,要進行安全架構的規劃。包括有若干要素,從人員、領導決策等等,我們要從保護對象出發,而這個保護對象就是前面所說的業務架構、應用架構、數據架構相關聯的要素,在這里全面的體現。在基礎設施方面要建立網絡信任體系和應急響應體系、災難備份體系。
 
    運維架構。由于這個活動是個活的系統,所以要不斷地進行系統完善、升級、改造。所以必須把運維架構提前進行規劃,才能夠實現龐大的運維支持。在架構出臺的時候就發現,不僅僅要把架構規劃好,而且需要宣貫好,而且要進行解釋和維護好。剛才嘉賓提到建立架構知識庫,我們建立了相應的資產文檔,集成了一系列行政和技術上的管理要求,要求不同層級的相關領導和項目主管、技術人員都要遵從。當然這個做起來有相當的難度,因為現在的管理體制和人員素質以及現有的技術條件有限。
 
    電子稅務建設過程中間,總局和各省在探討一個工程辦的管理體制。2010年參加姚老師培訓班上面我們深有感觸,就是信息化工程要有架構方法論同時要有工程項目管理的一系列的方法。這里面要按照大型工程管理的要求在內外部決策、架構設計能力以及項目的管理方面引入新的體制和機制。總局進行了管理體制的創新。這個創新是建立了跨部門的工程辦公室,它有兩大支柱:業務需求管理、架構管理。在業務需求和架構管理中間都有業務人員和技術人員,有領導,也有內外部的專家。
 
    下面介紹一下電子稅務工程的探索。從2008年開始進行了兩個基礎項目:總體架構規劃項目。剛才我說的六大架構就是從這個項目產生出來的。我們建立了工程管理體制,是從工程管理規劃項目當中產生的。這個體制還在運轉。通過架構規劃的方法我們對項目進行了一系列的分析,分析出了核心征管系統和集成納稅服務、個人所得、管理決策以及基礎設施等各個項目。這里有一個示意圖,然后進行試點推廣,實現六大架構。在這個過程中間我們還把業務戰略進行了一些梳理,由于政府部門所有的行為都必須有法律依據,所以有《稅收征管法》還在修改,還有一個征管體制改革,這個工作也在進行之中。它要跟工程相配套,同時進行架構管控、工程管理決策。
 
    在這個過程中間有幾的體會,要把我們剛才說的實的東西進行虛的提煉。剛開始的時候我們懷疑這個方法論是否有效,這個工作是否能實施,以及新老系統這么復雜怎么做,就在戰略規劃以及實施路徑和相關新舊系統有一個重大討論,討論了很長時間,最后我們決定在這個過程當中要引用方法論。
 
    這個圖也是經過規劃產生,大家密切關注決策層、工程項目管理層以及技術、業務等層面所要關注的三方面工作。一個是高層領導的參與,在關鍵決策上面,比如說是否要進行架構規劃這么一個項目,由高層定。產生的六大架構和相關管控機制需要高層批準。業務和技術及其協同機制要需要在相關層面上有機制保證。
 
    我們有一個體會,過去我們按需求來進行系統規劃和開發,現在要基于架構來進行總體的規劃。由于工程周期長、變化因素較多,所以架構怎么落地以及在關鍵時刻要進行適當的解釋和調整,這個調整要有一個遵循的基本機制。
 
    我覺得剛才麥蘇嘉老師已經給我們解答了發達國家是怎么做的。但是在中國比較有難度,因為領導往往強勢,領導要是換了,領導思路不一樣,這個事情就需要核心的專家團隊進行有效維護。還有就是業務、技術協調難度非常大。我們在實現過程當中,我舉個例子,很多稅收政策包括我們的經濟政策,它出臺之前在國家的政府管理層面是保密的,保密到什么程度?連主要核心技術人員也不一定讓你們知道。因為總理沒定這個事情,你做需求分析是不行的。所以一旦定下來可能就剩下半個月了,所以我們要事先做好調整。這個一定要有統一的認識和方法。內外部變革動力不足。因為政府有一個強大的管理慣性,使得在政府工作過程當中人們的思維方式會受到很大的影響。
 
    新系統不被認可,老系統往往被認可,新系統往往難以上線。在這個過程當中,我想重要的一定是要做到這一點“X、Y、Z”。要有準備的有組織和強有力的領導,要有合適的規劃總架與項目,要有有效的項目實施執行力。過程當中一定要有內外部業務能力和專家資源作保障。因為一個部門不可能有頂級的專家,同時要有內外部一系列的方法論和有效的風險控制,緊密地結合業務和技術的實際來進行總架的落地。
 
    所以方法論很好,一定要落地。同時我認為一個好的方法論能夠促進我們的業務和IT戰略更加清晰,把我們的政府管理工作、政府未來業務發展都能很好的往前推進。相信頂層設計架構它的意義非常重大,而且應該說是非常的有前途和希望。謝謝大家!

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